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Untersuchungen, Sanierungsmassnahmen und Kostenverteilung

mit Erdreich beladene Baggerschaufel

Nach der bis am 31.12.2011 geltenden Zuständigkeitsordnung hatten die politischen Gemeinden aufgrund ihrer Aufgabe als Gewässerschutzpolizei weitergehende Untersuchungen und Sanierungsmassnahmen zu verfügen sowie die Kosten zu verteilen. Nach der heute geltenden Regelung fallen diese Aufgaben gemäss dem neuen Einführungsgesetz zur Umweltschutzgesetzgebung dem Kanton zu. Verfahren, die bereits hängig waren bei Inkrafttreten der neuen Regelung (am 1.1.2012), werden durch die Gemeinden zu Ende geführt.

   

Detailaufgaben und Hinweise


A - Anordnung weitergehender Untersuchungen und Sanierungsmassnahmen

Die Untersuchung und die Sanierung eines Grundstücks richten sich nach den massgeblichen Bestimmungen des USG sowie den Bestimmungen der Altlastenverordnung (AltlV). In diesem Zusammenhang ist insbesondere auf Art. 20 AltlV hinzuweisen. Nach Art. 20 AltlV sind die Untersuchungs- Überwachungs- und Sanierungsmassnahmen vom Inhaber oder von der Inhaberin eines belasteten Standortes durchzuführen (Abs. 1). Zur Durchführung der Voruntersuchung der Überwachungsmassnahmen oder der Detailuntersuchung kann die Behörde Dritte verpflichten, wenn Grund zur Annahme besteht, dass diese die Belastung des Standorts durch ihr Verhalten verursacht haben (Abs. 2). Zur Ausarbeitung des Sanierungsprojektes und zur Durchführung der Sanierungsmassnahmen kann die Behörde mit Zustimmung des Inhabers oder der Inhaberin Dritte verpflichten, wenn diese die Belastung des Standortes durch ihr Verhalten verursacht haben (Abs. 3).

B - Zusätzliche Abklärungen im Zusammenhang mit Baugesuchen verlangen

vgl. Kapitel Überprüfen von Baugesuchen auf belasteten Standorten

C - Verteilung der Kosten bei einer Altlastensanierung

Art. 32d USG enthält einen Auftrag an die Behörden, eine Kostenverteilung zu verfügen, wenn ein Verursacher dies verlangt oder die Behörde die Massnahme selber durchführt.

 

Der für die Kostentragung bei Altlastensanierungen zentrale Art. 32d USG bestimmt den Verursacher als Kostenpflichtigen. Sind mehrere Verursacher beteiligt, so tragen sie die Kosten entsprechend ihren Anteilen an der Verursachung. In erster Linie trägt die Kosten, wer die Massnahme durch sein Verhalten verursacht hat. Wer lediglich als Inhaber des Standortes beteiligt ist, trägt keine Kosten, wenn er bei der Anwendung der gebotenen Sorgfalt von der Belastung keine Kenntnis haben konnte.

 

Diese Regelung der Kostentragung kann nur angewendet werden, falls rechtsgenügender Nachweis erbracht wurde, dass es sich um eine Altlast handelt. Zuerst zahlt der schuldhafte Verhaltensstörer und zuletzt der schuldlose Zustandsstörer (beide sind Verursacher nach Art. 32d Abs. 1 USG).

Die nachfolgende Vollzugshilfe will Private und Behörden in ihrem Vorgehen zur Bestimmung der Realleistungs- und Kostentragungspflichten nach dem Altlastenrecht unterstützen.

Falls keine Altlast vorliegt siehe nachfolgend unter  E. Kostentragung im Zusammenhang mit Baugesuchen.

D - Übernahme der Kosten durch Gemeinde und Kanton

Nach Art. 32d Abs. 3 USG trägt das zuständige Gemeinwesen den Kostenanteil der Verursacher, die nicht ermittelt werden können oder zahlungsunfähig sind (Ausfallkosten).

 

Eine kantonale Regelung der Kostentragung für Ausfallkosten ist in Art. 51 EG-USG zu finden: Kanton und politische Gemeinde tragen die nach Abzug von allfälligen Beiträgen Dritter verbleibenden Kosten für Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten je zur Hälfte, wenn die Verursacher nicht ermittelt werden können oder zahlungsunfähig sind.

 

E - Kostentragung im Zusammenhang mit Baugesuchen (falls keine Altlast vorliegt)

Aushubmaterial - ob verschmutzt oder nicht verschmutzt - wird nach gängiger Praxis als Abfall behandelt.

 

Bei Bauvorhaben auf belasteten, aber nicht sanierungsbedürftigen Standorten musste bis zum Inkraftreten von Art. 32bbis am 1. November 2006 der Inhaber der Abfälle die Entsorgungskosten allein tragen, selbst wenn er nichts zur Entstehung der Belastung beigetragen hatte. Art. 32bbis sieht nun vor, den heutigen Inhaber eines belasteten Standortes unter bestimmten Voraussetzungen von einem grossen Teil der Mehrkosten für die Entsorgung von verunreinigtem Aushubmaterial zu entlasten. Die damaligen Urheber der Belastung sollen in erheblichem Masse für diese Kosten aufkommen. Da es sich hier um eine Auseinandersetzung zwischen Privaten handelt, trägt der Staat keine Ausfallkosten, und die Umweltschutzbehörden wirken auch nicht bei der Durchsetzung des Anspruchs mit.

 

Da es sich bei Art.32bbis nicht um eine öffentlichrechtliche, sondern eine zivilrechtliche

Bestimmung handelt und diese bei der Rechtsanwendung der Verwaltungsbehörden unbeachtlich bleiben muss, verändern sich die abfallrechtlichen (öffentlichrechtlichen) Kostenzuständigkeiten auch unter der Herrschaft des revidierten Rechts nicht. Die Verwaltungsbehörde wird sich daher im Verwaltungsverfahren (z.B. Regelung der Entsorgung von verschmutztem Aushubmaterial im Rahmen eines Baubewilligungsverfahrens) stets an den Abfallinhaber halten. Öffentlichrechtlich bleibt dieser für die Entsorgung des Abfalls auf Grund von Art. 31c Abs. 1 USG und für die Kostentragung auf Grund von Art. 32 Abs. 1 USG umfassend zuständig. Will der Abfallinhaber auf den Urheber der Belastung oder auf frühere Standortinhaber greifen, muss er einen Zivilprozess in die Wege leiten.

F - Bearbeitung von Schiessanlagen

Das Schiessen verursacht heutzutage den grössten Eintrag von Blei in die Umwelt. Wenn durch schadstoffbelastete Kugelfänge eine Gefahr für Grundwasser, Gewässer oder Boden mit grosser Wahrscheinlichkeit zu erwarten ist, erfordert dies Massnahmen. Diese Massnahmen müssen üblicherweise vom Inhaber der Schiessanlage oder dem Hauptverursacher der Belastung aus der Schiesstätigkeit ergriffen werden. Bei zivilen, nicht gewerblichen Schiessanlagen fällt diese Aufgabe somit entweder dem Schützenverein oder der Standortgemeinde zu. Die altlastentechnischen Untersuchungen, die Ziele und die Dringlichkeit einer allfälligen Sanierung sowie die entsprechenden Sanierungsarbeiten sind in Zusammenarbeit mit dem AFU zu planen. Der Bund unterstützt die Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten bei nicht gewerblichen Schiessanlagen mit Mitteln aus dem VASA-Fonds. Voraussetzung ist allerdings, dass auf den Standort nach dem 31.12.2012 (innerhalb von Grundwasserschutzzonen) und 31.12.2020 (ausserhalb von Grundwasserschutzzonen) keine Abfälle mehr gelangt sind, das heisst in diesem Zusammenhang, dass ab diesem Zeitpunkt nicht mehr in den Boden geschossen werden darf. Der Kanton kann beim Bund ein Gesuch um Abgeltung der entsprechenden Kosten einreichen.

 

Die nachfolgenden Informationen an die politischen Gemeinden zeigen, welche weiteren Schritte von den Gemeinden zu unternehmen sind. Falls ein künstliches Kugelfang-System erstellt wird, ist im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens insbesondere der nachfolgende Fragenkatalog einzureichen.

Weitere Informationen

G - Bearbeitung von Gewässerverunreinigungen durch Sickerwasser aus belasteten Standorten

Die Aufgabe der Gewässerschutzpolizei liegt im Kanton St.Gallen bei den Gemeinden. Ist eine Gewässerverschmutzung jedoch auf Sickerwasser aus einem belasteten Standort zurückzuführen, liegt die Zuständigkeit beim Amt für Umwelt und Energie. Die Untersuchung und Behebung der Gewässerverschmutzung ist Teil der Sanierungsmassnahmen für belastete Standorte.



 

Links - im Zusammenhang mit Untersuchungen, Sanierungsmassnahmen und Kostenverteilung


 

Gerichts- und Verwaltungspraxis

Quelle Entscheid
   
BGer 1C_18/2016 

a) Vertrauensschutz (E 3.2.2)

Das Verursacherprinzip bezweckt nicht die Pönalisierung rechtswidrigen Verhaltens. Eine Rechtswidrigkeit der Verursachungshandlung ist daher nicht erforderlich. Das Verursacherpribnzip erfasst auch Umweltbeeinträchtigungen, welche die Rechtsordnung an sich duldet. Dementsprechend begründet die behördliche Bewilligung einer Tätigkeit keinen Vertrauensschutztatbestand.

 

b) Verjährbarkeit (E. 5.2)

Die Verjährbarkeit ist im Bereich der Polizeigüter ausgeschlossen, solange der polizeiwidrige Zustand andauert. Der Anspruch des Staates auf Beseitigung des polizeiwidrigen Zustands ist unverjährbar.

 

d) Rückwirkungsverbot (E. 6.1)

Art. 32d USG stellt auf Verhältnisse ab, die zwar unter der Herrschaft alten Rechts entstanden sind, beim Inkrafttreten der Bestimmung aber fortdauerten. Damit handelt es sich um eine unechte Rückwirkung, die grundsätzlich zulässig ist. 

   
BGer 1C_418/2015 

a) Wenn ein Zustandsstörer aus der Sanierung einen wirtschaftlichen Vorteil erzielt, steht dies - anders als nach früherem Recht - einer Kostenbefreiung nicht entgegen (E. 4.4.2).

 

b) Wer gegen Entgelt ein Grundstück für das Deponieren von Chemiabfällen zur Verfügung stellt, ist als Verhaltensstörer zu bezeichnen (E. 5.4).

 

c) Erben eines Verhaltensstörers können nur dann Sanierungskosten auferlegt werden, wenn sie zum Zeitpunkt des Erbgangs die Möglichkeit hatten, das Erbe auszuschlagen. Dies ist dann nicht der Fall, wenn die Sanierungs- und Kostentragungspflicht nicht vorhersehbar waren (E. 6.3 und 6.4). 

   

BGer 1C_223/2015

 

betrifft das ausserdienstliche (obligatorische) Schiessen

 Das Bundesgericht hat in seinem Entscheid BGE 131 II 743 (vgl. unten) ausgeführt, allein der Umstand, dass das Bundesrecht Kantonen, Gemeinden oder Privaten bestimmte Tätigkeiten wie das ausserdienstliche Schiessen vorschreibe, führe nicht dazu, dass der Bund generell als Verursacher für alle Umweltbelastungen zu betrachten wäre, die sich aus der Tätigkeit ergeben. Bei dieser Meinung ist das Bundesgericht geblieben. Das heisst, dass das VBS für die Sanierung von Kugelfängen keine Entschädigung für das ausserdienstliche Schiessen zu leisten hat.
   

VB.2014.0034 Verwaltungsgericht des Kantons Zürich

 

Dieser Entscheid wurde vom Bundesgericht aufgehoben!

(vgl. oben 1C_223/2015)

 Streitgegenstand ist die Kostenverteilung, welche im Zuge der Sanierung des Kugelfangs einer Schiessanlage nach Art. 32d USG erging. Umstritten ist, ob der Bund oder der Kanton den auf das ausserdienstliche Schiessen entfallenden Kostenanteil für die Sanierung zu tragen hat (E. 2).

Die Verursachereigenschaft des Bundes ist im Sinne von Art. 32d USG zu bejahen, weswegen das VBS nicht nur den Sanierungskostenanteil des dienstlichen Schiesswesens, sondern auch denjenigen des ausserdienstlichen Schiessens zu tragen hat (E. 4.6).
   
BGE 139 II 106 (Illiswil) 

Auch der Standortinhaber, der das Grundstück bereits mit der Belastung erworben hat, ist  Verursacher i.S. von Art. 32d Abs. 1 USG. Ihm kann deshalb ein Anteil der Sanierungskosten auferlegt werden , sofern er sich nicht nach Art. 32d Abs. 2 Satz 3 USG befreien kann (E. 3). Bei der Bemessung des Kostenanteils des Standortinhabers ist insbesondere zu berücksichtigen, ob dieser

- die Belastung hätte verhindern können (E. 3.5);

- für den Verursachungsanteil seines Rechtsvorgängers haftet (E. 5.3 und 5.4);

- durch die Belastung und/oder die Sanierung einen wirtschaftlichen Vorteil erlangt (E. 5.5).

Liegen keine besonderen Umstände vor, ist ein Kostenanteil von 10 % exzessiv (E. 5.6 und 6.1).

   
BGE 1C_570/2011 

Der Beschwerdeführer geht davon aus, dass bei einer Unsicherheit über die genauen Anteile mehrerer Verursacher das zuständige Gemeinwesen die betreffenden Kosten tragen müsse. Dies trifft indessen nicht zu. Wäre der Auffassung des Beschwerdeführers zu folgen, so würde das Gemeinwesen beinahe immer kostenpflichtig. In einer Situation beispielsweise, wo feststeht, dass zwei Verursacher (A und B) 100 % der Belastung bewirkt haben, der jeweilige Anteil von A und B zwischen 40 % und 60 % liegt (aber nicht genauer eruiert werden kann), müssten beide demnach lediglich jeweils 40 % der Kosten tragen, während das Gemeinwesen 20 % zu übernehmen hätte. Dies widerspricht Art. 32d Abs. 3 USG, wonach das Gemeinweisen den Kostenanteil der Verursacher nur trägt, soweit diese nicht ermittelt werden können (oder zahlungsunfähig sind).

Im vorliegenden Fall, wo unstrittig alle Verursacher ermittelt werden konnten, kommt die Ausfallkostenregelung von Art. 32d Abs. 3 USG nicht zum Zug.

Für das fiktive Beispiel bedeutet dies, dass die A und B zugeordneten Kostenanteile je nach der Wahrscheinlichkeit der Verursachung zwischen 40 % und 60 % liegen, wobei die Summe der beiden Kostenanteile 100 % beträgt.

   

BGE 1C_47/2009

oder

URP 2009, 647

 

Um ein Sanierungsprojekt eines belasteten Standorts in Angriff zu nehmen, muss keine eigentliche Detailuntersuchung im Sinne von Art. 14 f. AltlV durchgeführt werden, falls die Belastung der betroffenen Parzellen bereits aktenkundig ist und die Ergebnisse zahlreicher Untersuchungen einzelner Flächen vorliegen, welche gesamthaft gesehen einer Detailuntersuchung gleichwertig erscheinen.

 

Weitere allenfalls notwendige Proben können im Rahmen des Sanierungsprojekts durchgeführt werden.

   

URP 2008, 827

oder

BGE 1C_255/2007

 Sind mehrere Behörden in eine Altlastensanierung involviert, so ist diejenige für den Erlass der Kostenverteilungsverfügung nach Art. 32d Abs. 4 USG zuständig, welche die Sanierungsmassnahmen angeordnet hat und bei der Sanierung federführend war.
   

URP 2007, 861

oder

BGE 1A.273/2005

 

Art. 32d Abs. 4 USG schreibt nicht verbindlich vor, wann das Kostenverteilungsverfahren stattfinden muss. Vorbehältlich der Grundsätze des guten Glaubens und der Rechtssicherheit kann das Kostenverteilungsgesuch auch nach Durchführung der Sanierung gestellt werden. So können die Behörden aufgrund eines vollständigen Dossiers entscheiden und die Kosten können betragsmässig unter die beteiligten Personen aufgeteilt werden. Wird der Entscheid hingegen gefällt, bevor die Sanierungskosten bekannt sind, beschränkt er sich auf eine abstrakte Verteilung. In diesem Fall muss noch ein zweiter Entscheid folgen, wenn der finanzielle Aufwand definitiv feststeht.

 

Eine Kostenverteilungsverfügung kann nicht bloss dann verlangt werden, wenn zuvor eine Sanierungsverfügung ergangen ist, sondern auch, wenn der Sanierungspflichtige die Sanierung aus eigenem Antrieb direkt gestützt auf das Umweltrecht durchgeführt hat. Er läuft dann aber das Risiko, dass die durchgeführten Sanierungsarbeiten im Nachhinein als nicht gerechtfertigt beurteilt werden und er die Kosten deshalb allein übernehmen muss. Die angegangene Behörde muss dann nämlich auch prüfen, ob überhaupt eine Sanierungspflicht bestand und ob die getroffenen Massnahmen angemessen und verhältnismässig waren .

 

Die Eigenschaft als Zustandsstörer kann durch Erbfolge auf den Erben übergehen, wenn dieser selber Eigentümer des belasteten Standortes wird. Die Eigenschaft des Verhaltensstörers kann dagegen nicht durch Erbfolge auf einen Erben übertragen werden, da sie von einem kausalen Verhalten oder von einer Unterlassung abhängt. Deshalb kann ein Erbe, der das Unternehmen, das die Kontamination verursacht hat, nicht selber betreibt, nicht als Verhaltensstörer belangt werden.

   
BGE 131 II 347 Die ausserdienstliche Schiesspflicht wird zwar vom Bund vorgeschrieben, der Vollzug wie auch der Betrieb der Anlagen obliegen jedoch den Kantonen, respektive den Gemeinden. Die Vermeidung unzulässiger Umwelteinwirkungen beim Bau und Betrieb der Anlagen ist ebenfalls Aufgabe der kantonalen Vollzugsbehörde. Der Bund ist nicht unmittelbarer Verursacher jener Bleibelastung, welche auf die ausserdienstliche Schiesspflicht zurückzuführen ist (E. 4).
   

URP 2004 586

 oder

BGE 130 II 321

 

Es muss klar unterschieden werden zwischen der dem Inhaber des belasteten Standortes obliegenden Verpflichtung zur Ergreifung von Untersuchungs- und Überwachungsmassnahmen und der im Prinzip dem Verursacher obliegenden Verpflichtung zur Tragung der Sanierungskosten.

 

Bei einem belasteten Standort können Dritte nur in Ausnahmefällen zur Durchführung von Untersuchungs- und Überwachungsmassnahmen gemäss Art. 20 Abs. 2 AltlV verpflichtet werden.

   
URP 2000, 590 (BGer) Altlastenvoruntersuchung; Untersuchungspflicht und Kostenverteilung
   
URP 2000, 386 (Baudirektion Zürich) Kostenverteilungsverfügung betreffend die Sanierung einer Altlast
   
BGE 1A.366/1999 Frage der Kostenbeteiligung des Bundes bei der Beseitigung von Altlasten (Zivilschutzanlage)
   
URP 1998, 152 (BGer) Sanierungskosten sind nach dem Störerprinzip zu verteilen.
   
URP 1997, 161
(RR ZH)
 Untersuchung einer Altlast; Verhaltensstörer ist zu verpflichten.
   
ZBl 1997, 280 (BGer) Kostentragung für Abfallbeseitigung und Sanierung von Altlasten
   
URP 1996, 440 (RR ZH) Sanierungskosten: Verteilung zwischen Verhaltens- und Zustandsstörer
   
URP 1996, 360 (RR AG) Ersatz von Maschinen einer Druckerei
   
URP 1996, 331 (BGer) Altlast einer chemischen Reinigung; Kostentragungspflicht für die Entsorgung. Der Grundeigentümer hat für die Sanierung aufzukommen, selbst wenn nachgewiesenermassen ein Dritter Verursacher war.
   
URP 1995, 527 (RR ZH) Sanierung einer Altlast anlässlich eines Umbaus; der Bauherr hat die ganzen Entsorgungskosten zu tragen.
   
URP 1995, 324 (VerwGer BE) Nur bei unmittelbarer Gefährdung des Grundwassers ist sofort zu sanieren.
   
URP 1993, 87 (BGer) Durch Bautätigkeit wird das Erdreich zu Abfall; die Entsorgung hat der Inhaber zu übernehmen, der nicht Verursacher sein muss.


 

Literatur

Symbol weitere Literatur

  • H.R. Trüeb, Kostentragung bei der Sanierung von Schiessanlagen, URP 2008, 545 
  • L. Lehmann, Folgen der Revision des Altastenrechts für Bauherren, Behörden und Berater, URP 2007, 647
  • H.R. Trüeb, Die so genannte Bauherrenaltlast, URP 2007, 616
  • C. Mettler, Neues Recht für alte Lasten? Zum zeitlichen Anwendungsbereich des revidierten USG, URP 2007, 580
  • K. Scherrer, Kostentragung nach Art. 32d USG, URP 2007, 562
  • A. Bühler, Inhalt und Gegenstand der Kostenverteilungsverfügung nach Art. 32d Abs. 4 USG, URP 2007, 157
  • Hans W. Stutz, Das revidierte Altlastenrecht des Bundes, URP 2006, 329
  • K. Scherrer, Handlungs- und Kostentragungspflichten bei der Altlastensanierung; Störer- versus Verursacherprinzip, Diss. Bern 2005

  • P. Tschannen, Kommentar zum USG, Zürich 2000, Art. 32c und d USG

  • Brunner Ursula, Altlasten und die Auskunftspflicht nach Art. 46 USG, URP 1997, 5.
  • Budliger Michael, Zur Kostenverteilung bei Altlastensanierung mit verschiedenen Verursachern. Die Regelung im revidierten USG und im Vorentwurf zur neuen Altlastenverordnung, URP 1997, 296.
  • Wiestner Heidi, Altlasten- und Bodenschutzrecht, URP 1998, 442.
  • Hartmann Jürg E./Eckert Martin K., Sanierung von Altlasten-Standorten, URP 1998, 603.
  • Lapaire Pierre-Alain, Sités contaminés, URP 1997, 710.
  • Nicod Jean-Francois, Sités contaminés, Bedeutung von vorgängigen Risikostudien, URP 1997, 677.
  • Nöthiger Markus, Altlasten, URP 1997, 783.
  • Pelloni Giovanni, Altlasten, URP 1997, 792.
  • Perret Jean-Luc, Sité contaminé, URP 1997, 685.
  • Stutz Hans W., Die Kostentragung der Sanierung, URP 1997, 758.
  • Würsten Martin, Altlasten, URP 1997, 736.
  • Zaugg Marco, Altlasten, die neuen Bestimmungen, URP 1996, 481.
  • M. Cummins und Hans W. Stutz, Die Sanierung von Altlasten - Rechtsfragen der Behandlung kontaminierter Grundstücke unter besonderer Berücksichtigung des zürcherischen Rechts, Baudirektion des Kantons Zürich, 1996
  • Zäch Christoph, Zur Revision des USG bezüglich Altlastenproblematik, URP 1993, 322.
  • Rausch Heribert, Ausblick auf neues Recht, Altlastensanierung als Thema der bevorstehenden Revision, URP 1993, 310.


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